Marco Mazzamuto (Ordinario di Diritto Amministrativo, Università degli Studi di Palermo), Vittorio Emanuele Orlando

Vittorio Emanuele Orlando è uno dei padri nobili della storia d’Italia e ciò giustifica ampiamente, se non rende doverosa, con il concorso delle Istituzioni, l’Edizione nazionale delle sue opere, a cominciare dalla graduale pubblicazione dei numerosi volumi del suo contributo scientifico più importante, ovvero sia il Primo trattato completo di diritto amministrativo italiano, di cui fu ideatore, curatore e in parte autore, nel quadro di una più ampia e ingente produzione letteraria, per quantità e varietà dei contesti (dalle opere scientifiche agli atti parlamentari), che si auspica possa nel tempo costituire, in questa stessa Edizione, oggetto di una completa e unitaria considerazione.
Il suo anno di nascita (1860) e il suo, non casuale, nome di battesimo (Vittorio Emanuele) sembrano già segnare un ineludibile destino di dedizione alla giovane Italia, sull’onda di una nuova generazione di siciliani, specie provenienti da una rinnovata vivacità di respiro europeo degli atenei isolani, che vide nell’unificazione un’occasione di riscatto per lo stesso Meridione, pronta a far parte a pieno titolo della classe dirigente nazionale e a contribuire alle sorti delle istituzioni non più soltanto piemontesi.
Lo Stato italiano diventa la nuova cornice identitaria e ordinamentale nella quale realizzare l’obiettivo primo della dottrina liberale europea del secolo decimonono, di cui Orlando era intriso, e cioè la costruzione dello Stato di diritto o, come si usava dire allora in Italia, dello Stato “giuridico”: il potere pubblico è necessario per la tutela della libertà, ma, a tutela di questa stessa libertà, va anche limitato e il mezzo per raggiungere questo fine è il diritto. Se fosse rimasto in vita il Regno delle Due Sicilie, Orlando avrebbe non meno operato per farne uno Stato giuridico.
È un liberalismo che non guarda solo alla tutela dell’individuo, ma aperto anche a quella dei corpi intermedi, attento al modello inglese del self-government, secondo una linea pure rintracciabile nel pensiero continentale, come nel caso di Benjamin Constant. Per Orlando “l’autonomia dei corpi locali” costituisce infatti, insieme ad altri, uno dei “momenti essenziali dell’idea di Stato giuridico”, senza quindi accedere ad una visione statalista e accentratrice, poiché, nell’evoluzione sociale il sopravvenire di organizzazioni superiori deve includere e non sopraffare le patrie “minori” (così appellava la sua Sicilia) e “l’autorità imperante non scende già, come tutte le formule teocratiche, autocratiche, oligarchiche e demagogiche presumono, da una fonte centrale che riassume in sé lo Stato; il procedimento è inverso; la vita giuridica si svolge nella periferia e converge gradatamente verso il centro”. Per quanto la forma storica dello Stato “moderno” mostri una decisa propensione alla “riduzione ad unità” del diritto, essa è pur sempre una species di quest’ultimo, sicché “la dottrina del primato di un solo ordinamento si integra con la necessaria considerazione degli altri ordinamenti ora compresi nell’unità superiore di Stato, senza che restino annullati nel tempo stesso il loro carattere originario e la loro capacità attuale creativa nel campo del diritto”.
Ciò non diversamente dal pluralismo istituzionale del suo famoso allievo Santi Romano, in quanto, come ben evidenziato da Vezio Crisafulli, se Orlando “tiene ferma la concezione del diritto come norme di condotta”, d’altra parte, “quello che realmente c’è di comune tra le posizioni dei due Maestri è semplicemente il rifiuto della concezione statalistica del diritto, l’allargamento del campo della giuridicità sino a farlo coincidere praticamente con il campo della umana socialità, nelle sue varie forme”.
La stessa filosofia informerà gli ultimi, ma attualissimi, studi di Orlando, questa volta, salendo di grado, nei rapporti tra gli Stati ed entità sovrastatuali, ove queste ultime dovranno includere e non sopraffare le prime nell’alternativa tra federalismo e imperialismo, tra un “un Super-Stato” che ha origine “da un accordo costituito da una associazione di Stati” e “un Super-Stato” che ha invece origine “da una supremazia conseguita da una superiore potenza”.
È al contempo un liberalismo non radicale, ma aperto al progressivo ampliamento della partecipazione delle classi popolari di quello che allora si chiamava lo Stato rappresentativo: “Sarebbe cecità disconoscere qual progresso e quanta forza dimostri la partecipazione cosciente dei cittadini alla vita pubblica e sarebbe ingiustizia non provare dinanzi a questo fenomeno un’intima e profonda e umana compiacenza”, in una prospettiva dunque inclusiva del pluralismo sociale, ivi compreso l’emergente sindacalismo, purché non si ecceda e non si addivenga ad una “oscura minaccia alla gagliardia e all’esistenza stessa dello Stato”, e ciò non per ragioni di autoritarismo, bensì perché senza il necessario presidio dello Stato, ben inteso dello Stato giuridico, dunque limitato, non vi è garanzia di libertà e si lascia il campo all’anarchia e alla sopraffazione.
E ancora si tratta di un liberalismo aperto alla funzione sociale dell’intervento pubblico, che Egli chiamava appunto attività “sociale” in aggiunta a quella “giuridica”, di uno Stato dunque non più visto unilateralmente come “male necessario”, purché, anche qui, non si ecceda, pervenendo ad un Leviatano moderno “accentratore e distributore di ogni ricchezza” secondo “quella specie di divinizzazione laica dell’idea di Stato che si deve alla filosofia di Hegel”. Come Egli stesso ebbe a definirsi: “Io fui sempre liberale, liberale di sinistra, ma liberale”.
Un’apertura quest’ultima che si coniuga con la prima evocata, tanto che, nell’ambito dell’attività “sociale”, “tutti gl’interessi sociali che si connettono coi bisogni immediati delle comunità diverse si potevano e dovevano lasciare all’attività delle amministrazioni locali medesime”, sino ad una vera e propria sussidiarietà orizzontale, “da ripugnare” tuttavia per l’attività “giuridica”, e cioè “che in luogo dell’intervento dello Stato o in concorso con esso si esplichi l’attività dei privati”.
Dunque un liberale, rispettoso delle autonomie locali, democratico e sociale, cui faceva da substrato una convinta fede religiosa, non meno posta a profondo fondamento della sua concezione del “diritto”, il quale riposa su “una fulgida Idea” che “sta scudo ai deboli e arma contro i violenti, che della società e dello Stato è ragion prima e condizione stessa di esistenza: la Giustizia!”: “una parola, la più mansueta fra tutte: la legalità! Egli è che dietro questa parola sta una grande idea, nella quale noi continuiamo ostinatamente a credere per convincimento e, occorrendo, per fede: cioè la forza da sola non è che impeto di una massa cieca, bruta ed informe, su cui il Diritto per sua vocazione divina è destinato a trionfare. Non diversamente il Gigante filisteo, formidabilmente corazzato e armato, fu abbattuto dalla pietra del bel pastore adolescente. Il re, stupito, chiede più volte: De qua stirpe descendit hic adolescens? E, in verità, egli era l’Eletto del Signore”.
L’importanza e il lascito di Orlando sono misurabili su diversi piani, espressione intrecciata delle sue tre principali attività, di giurista, politico e avvocato, che Egli, con formidabile impegno e personalità, seppe tutte condurre durante la sua longeva esistenza, a parte l’interruzione dell’attività politica e della docenza universitaria nella parentesi fascista, e in uno straordinario arco temporale, partecipando a vario titolo ad eventi fondamentali della storia d’Italia, dall’ultimo scorcio del secolo decimonono all’immediato secondo dopoguerra, quando, il 1° dicembre 1952, a breve distanza da una sua ultima arringa di fronte alla Corte di Cassazione, se ne consumò la dipartita, onorata da tutta la classe dirigente dell’epoca.
Sin da giovanissimo mostrò un precoce talento accademico (è già del 1879, appena diciannovenne, la pubblicazione nella Rivista europea del suo Il Prometeo di Eschilo e il Prometeo della mitologia greca) e di commentatore delle vicende pubbliche (curando, nello stesso anno, la rubrica economica della Rassegna palermitana), che lo condussero rapidamente, nel 1882, ad ottenere a Palermo la libera docenza universitaria in diritto costituzionale e a vincere la relativa cattedra, nel 1885, a Modena e, l’anno dopo, a Messina; quindi nel 1888 la cattedra di diritto amministrativo a Palermo e poi la cattedra di Diritto pubblico interno alla Sapienza di Roma, dal 1903 al 1931, quando si collocò a riposo per non prestare giuramento di fedeltà al regime fascista, insegnamento ripreso, solo dopo la fine della guerra, nel 1947.
Il suo contributo alla scienza giuspubblicistica nazionale fu decisivo sotto diversi aspetti.
La costruzione dello Stato di diritto significava apporre un limite giuridico ai pubblici poteri e proprio per questo occorreva “tecnicizzare” il diritto pubblico che altrimenti non avrebbe potuto assolvere alla propria funzione. Questa fu la sua prima fondamentale lezione: adottare il “metodo giuridico”. Non si trattò di elucubrati costrutti teorici, bensì di una semplice, quanto vincente indicazione, ovvero sia “andare a scuola” e acquisire una mentalità giuridica, utilizzando l’armamentario tecnico della tradizione romanistica.
A ciò si accompagnava un’altra non meno fondamentale indicazione: “fare del diritto pubblico qualche cosa in cui si parla di tutto meno che di diritto, è certamente un deplorevole sviamento; ma costruire il diritto pubblico in maniera da perdersi affatto quella sua speciale fisionomia che dal diritto privato lo distingue, è un altro abuso non meno dannoso”. Al di là dell’uso del medesimo armamentario, la sostanza del diritto pubblico non avrebbe dovuto dunque assimilarsi a quella del diritto privato.
Ma dare un fondamento al diritto pubblico non sarebbe stato possibile, se non conferendo a tale diritto dignità sistematica attraverso la ricerca di propri principi. Un giurista legato alla Scuola storica, come era Orlando, non poteva certo adagiarsi alla “pura esegesi” che “sacrifica inesorabilmente ogni concetto teorico e sistematico”, sicché occorreva, al pari del diritto privato, ma distintamente da esso, addivenire per il diritto pubblico ad un “complesso di principii giuridici sistematicamente coordinati”.
Non si trattava quindi e soltanto di dare valenza giuridica al diritto pubblico, ben anche di coglierne le specificità, con propri principi che ne costituissero l’autonomo sistema.
Il punto più difficile di apposizione del limite giuridico ai pubblici poteri era certo quello del diritto costituzionale, delle sfere alte dell’ordinamento, anche perché questa generazione, memore degli esiti giacobini della Rivoluzione francese, era riottosa ad avallare l’incardinamento di un potere costituente, per definizione, privo di limiti. Ma ciò non impedì a Orlando di ravvisare caratteri di giuridicità nella forma di governo parlamentare e di affermare che la sovranità dello Stato non faccia capo per intero ad alcun organo, bensì a poteri coordinati ma diversi e, tra essi, alla giuridica condivisione, proprio come nel governo parlamentare inglese, delle funzioni: su tale scorta, si muoveranno gli straordinari approfondimenti di Santi Romano sugli organi costituzionali e sulla elaborazione dei “rapporti giuridici riflessivi”.
Vi era poi il campo sterminato del diritto amministrativo, atteso che “le sole garanzie politico-costituzionali sono insufficienti a soddisfare i desiderata dello Stato giuridico” e “la libertà civile, concetto che implica necessariamente le garanzie giuridiche dell’individuo di fronte all’azione dello Stato” è un “tema eminentemente amministrativo”, specialmente in considerazione della “immane moltiplicazione di servizii pubblici”, tanto che “nessuna delle discipline giuridiche investe di sé tanta parte del mondo moderno come il diritto amministrativo” e “il centro di gravità delle questioni politiche tende a passare dal campo costituzionale in quello amministrativo”.
Da qui al rilievo primario delle “guarentigie”, di come “l’argomento della giurisdizione amministrativa, largamente intesa, costituisca il campo concreto in cui maggiormente si attuano i principii teorici dello Stato giuridico”. Se, nei rapporti costituzionali, appare difficile configurare un’azione, l’idea che lo Stato si articoli nelle sue parti torna qui in modo decisivo, poiché una cosa è lo Stato che “rappresenta la sintesi di tutti i poteri sovrani, ed in questo senso si comprende benissimo che non possa essere parte di un giudizio”, altra cosa è “l’amministrazione pubblica” che “non è già tutto lo Stato, ma una parte di esso”.
Ratio liberale, Stato giuridico, tecnicismo del diritto, specificità e carattere sistematico del diritto pubblico, guarentigie: ma vi è qualcosa di più e anch’esso di grande importanza. Pur essendosi formato, per generazione, al mito della giurisdizione unica, Orlando comprese ben presto quali fossero taluni principi caratterizzanti il sistema giuspubblicistico, a cominciare da un assetto delle fonti segnato dalla giurisprudenza “pretoria” del Consiglio di Stato, e che tali principi presentassero un grado più elevato di tutela rispetto al sistema privatistico, che si trattasse della tutela degli “interessi” o del sindacato di “legittimità” che, andando oltre la mera legalità, consentiva di sindacare la discrezionalità amministrativa: “se nei rapporti privati, questa discrezione è arbitraria”, “nei rapporti di diritto amministrativo”, l’amministrazione ha “un vero obbligo giuridico di curare gli interessi dei singoli, pure accordandoli con il bene della comunità” e, memore della lezione di Gian Domenico Romagnosi, “anche quando l’utile generale deve prevalere sul particolare, sarà giusto e doveroso ricercare il modo onde la lesione che questo ne soffre sia la minima possibile e sia, quanto più è possibile, riparata”. Orlando finì così per divenire uno strenuo difensore della giustizia amministrativa, concludendo, dopo qualche decennio, che “se mi si domandasse quale sia per me la legge più liberale che l’Italia si sia data dal 1848 ad oggi, non esiterei a citare, almeno pel suo spirito, la legge del 1889, che istituì il controllo contenzioso degli atti dell’autorità, in difesa degl’interessi individuali ingiustamente offesi”.
Non a caso, nel torno di tempo che va dai Principii di diritto amministrativo del 1891 al Trattato, Egli maturò un favor per l’espansione delle qualificazioni pubblicistiche, che si trattasse dell’attività sociale o del pubblico impiego, proprio al fine di consentire, nella misura più estesa possibile, l’applicazione dei principi più garantisti del diritto amministrativo.
Né va dimenticato che la prospettiva orlandiana non era affatto confinata alla costruzione dell’ordinamento positivo nazionale, cui è volto dichiaratamente il Trattato, ma guardava, secondo la teorica, da Egli adottata, del diritto pubblico generale, alla individuazione di principi “comuni” agli Stati moderni, ambientandosi in un piano di riflessione europeo, che mantiene tutt’oggi una grande attualità.
Orlando seppe in sostanza affrontare con estrema lucidità un tema centrale del secolo decimonono: dare dignità giuridica e carattere sistematico al diritto pubblico.
Di ciò, senza dover rivolgersi ai contributi della scienza giuridica tedesca, si aveva invero chiara traccia – non subito colta da un Orlando originariamente refrattario, in nome della giurisdizione unica, al modello del contenzioso amministrativo – negli autonomi percorsi della dottrina amministrativistica francese dei primi decenni del secolo, già proiettata nella ricerca del proprium del diritto amministrativo. Come affermava, nel 1839, il consigliere di Stato Joseph Boulatignier, sotto l’antica monarchia “si avevano una materia amministrativa, degli amministratori e delle regole d’amministrazione; ma queste regole … non formavano un sistema”, ma “la parola Diritto, quando serve a designare l’insieme della legislazione o una delle sue branche, importa necessariamente l’idea di principi riuniti in corpi di dottrina dalla scienza e tradotti in regole obbligatorie dal potere pubblico. Allorché una di queste condizioni manca, non si ha diritto nell’accezione scientifica del termine”.
Soltanto con la stabilizzazione delle istituzioni italiane, tuttavia, un siffatto percorso avrebbe potuto prendere forma compiuta nella nostra dottrina, dopo le vicende frammentate degli Stati preunitari: era il momento giusto e fu colto nel migliore dei modi.
Ma non sarebbero bastate le buone idee, se Orlando, tra le sue tante corde, non avesse avuto altresì una straordinaria capacità organizzativa.
Egli era consapevole che lo sviluppo di una scienza giuspubblicistica, nel senso da lui auspicato, non poteva essere l’opera di un singolo studioso e, dalle sue prolusioni sul metodo giuridico alla creazione della rivista Archivio di diritto pubblico, dalla pubblicazione dei Principii di diritto costituzionale e dei Principii di diritto amministrativo alla ideazione del Trattato, riuscì a coinvolgere nel suo indirizzo programmatico svariati giuristi, ponendo le solide fondamenta di una nascente scuola nazionale di diritto pubblico, di un’intera comunità scientifica di cui siamo tutt’oggi debitori. Ed una scuola, ce lo ricorda Vezio Crisafulli, intesa “come concordia discors, come sviluppo, come progresso e arricchimento continuo: questo, l’esempio che ci viene da Orlando”.
Tutto ciò fa comprendere perché, anche dopo la sua dipartita, continuò ad essere considerato, per usare ancora le parole di Vezio Crisafulli, “primo Maestro di tutti i giuspubblicisti italiani”.
Deve pure sottolinearsi che Orlando non diede solo l’indirizzo, ma incarnò personalmente un modello insuperato di giurista, dove l’aspirazione al costrutto teorico, all’astrazione giuridica, non era mai scissa dalla viva percezione dei fatti, degli interessi e della realtà storica, in una sintesi mirabile nella quale convivevano le sue tre anime di giurista, di politico e di principe del foro. Egli riuscì così, grazie alle sue eccezionali qualità, a realizzare quello che amava sempre additare ad esempio di perfezione, ovvero sia l’equilibrio tra teoria e pratica proprio del giurisperito romano. Lapidariamente non mancava infatti di osservare che “l’origine del diritto risiede nel mondo dei fatti, e la sua finalità ultima nei bisogni effettivi dell’uomo e della società. Ma, d’altra parte, il diritto, quando diventa principio scientifico e articolo di legge, è, filosoficamente, un’astrazione pura… Donde il più grave dei pericoli che possano insidiare la vita fisiologica del diritto: e cioè che il teorico ceda alla tentazione orgogliosa di affrancarsi da quella realtà”. Nella stessa attività forense, come ricorda Francesco Carnelutti, “la causa diventava un episodio del vasto mondo. Anche se il caso era minuscolo, batteva nelle sue parole il polso della storia. L’esegesi di un articolo del codice si nutriva con i principi primi del diritto. S’inserivano nel discorso comparazioni e analogie impensate e rivelatrici”.
Non meno intensa e importante fu la sua attività politica e di statista: dal 1897 deputato; col governo Giolitti, nel 1903, Ministro della Pubblica Istruzione, e, nel 1907, Ministro di Grazia e Giustizia, nonché incaricato di tenere rapporti informali con la Santa Sede; nel periodo della guerra, col governo Salandra, nel 1914, di nuovo Ministro di Grazia e Giustizia, col governo Boselli, nel 1916, Ministro dell’Interno, e, nel 1917, Presidente del Consiglio, nella cui qualità condusse anche le trattative di pace, che pervennero alla cd. “vittoria mutilata”; nel 1919 Presidente della Camera dei deputati; nel 1925, si dimise da parlamentare, in polemica con il regime fascista, e abbandonò la vita politica; nella seconda guerra, richiamato a consiglio dal Re nei frangenti dell’armistizio, rimase nascosto in Vaticano, per timore di rappresaglie nazi-fasciste, sinoalla liberazione; nel 1946, fu deputato all’Assemblea costituente, la cui prima seduta presiedette come Decano; infine, nel 1948, venne nominato senatore di diritto, ai sensi della disposizioni transitorie e finali della Costituzione.
Proprio questi ultimi frangenti consentono subito di saggiare fino in fondo due significativi tratti della personalità politica di Orlando: l’amor di Patria e il senso dello Stato.
Fu questa una fase nella quale si consumò una seconda delusione personale, dopo quella della “vittoria mutilata” che seguì alla Grande Guerra. Non venne inserito dall’Assemblea costituente nella ristretta Commissione dei 75, probabilmente perché i partiti maggiori ne temevano, per l’autorevolezza e l’autonomia della figura, un ingombrante condizionamento, e, a causa di un suo rigurgito di orgoglio nazionale di fronte agli accordi di pace contratti da Alcide De Gasperi, gli fu preferito Luigi Einaudi alla presidenza della Repubblica.
Ma fu anche un passaggio solenne per ribadire incondizionatamente la propria fedeltà sentimentale e identitaria alla comunità nazionale e alle sue istituzioni.
Colpisce, ancor oggi, l’appassionato discorso inaugurale della Costituente, ove invoca la “resurrezione” dell’Italia e l’imperativo categorico di ritrovare “unione”, “pacificazione” e “concordia”, di riesumare quella “lealtà” alla Patria “che supera le pregiudiziali ideologiche”, “quel dovere” di “servire la Patria, anche se ordinata in una forma di governo contrastante coi propri ideali”, così come era pure avvenuto nella Grande Guerra. Al contempo, la consapevolezza, dopo la dittatura fascista, del “compito formidabile di ricostruzione ab imis cui codesta Assemblea dovrà accingersi, in un momento in cui nella eterna battaglia fra la libertà e la tirannide sembra che i popoli cerchino un ubi consistam fra il tramonto del Governo parlamentare e il delinearsi di un ordine nuovo in cui i partiti da semplici forze politiche verrebbero assumendo figura e caratteri di natura giuridica costituzionale”; un’Assemblea “nella quale il popolo italiano, per la prima volta nella sua storia, si può dire rappresentato nella sua totalità perfetta, senza distinzione né di sesso, né di classi, né di regioni o di genti”, sicché, con il solo “limite” della forma repubblicana “che fu fissato direttamente dalla stessa volontà popolare, con un atto che può qualificarsi di democrazia diretta”, “in quest’Assemblea, dunque, il popolo italiano è sovrano, ma, anche, il solo sovrano, l’arbitro assoluto della decisione del proprio destino”.
E colpisce non meno che, subito dopo l’approvazione della Costituzione, fu data solo ad Orlando la parola, per quanto non richiesta, e che Egli, pur tenendo fermi i propri punti di dissenso, per un giurista fedele al modello della lenta evoluzione del diritto, in luogo della “decisione” del legislatore, specie se di ordine costituzionale, diede il suo beneplacito, “il fervore dell’augurio di questo vecchio”, “rappresentante estremo delle tre generazioni, che hanno fatto l’Italia”, dichiarando, col suo vivo senso dello Stato, che “ora, la Costituzione ha avuto la sua consacrazione laica. Essa è al di sopra delle sue discussioni. Noi dobbiamo ad essa obbedienza assoluta, perché io non so concepire nessuna democrazia e nessuna libertà se non sotto forma di obbedienza alle leggi, che un popolo libero si è date”, e auspicando, ancora una volta nell’affezione sentimentale per la Patria, che, in un’epoca che sembra volgersi ad un futuro di super-Stati e dove i giovani potranno “un giorno, avvertire altri sentimenti di adesione, di attaccamento, di amore per una qualche assai più ampia forma di vita statale”, sentendosi europei o cittadini del mondo, non venga meno l’amore per questa “vecchia Madre”, il sentirsi “appassionatamente, fieramente italiani”, così come il suo amore per l’Italia non aveva fatto venire meno quello per la Sicilia.
Nella sua lunga attività politica e istituzionale ritroviamo tutti i segni del tessuto assiologico orlandiano: della dedizione di un’intera vita alla causa della Patria; della sensibilità liberale che lo porta, già da giovane deputato, ad opporsi, con argomentazioni giuridiche, alla decadenza di Turati e D’Andreis dal seggio parlamentare, in ragione di condanne subite per manifestazioni di piazza, e, da Ministro di Grazia e Giustizia, a realizzare riforme volte a rafforzare l’indipendenza della magistratura; o della sensibilità sociale che lo induce, da Ministro della Pubblica Istruzione, a combattere l’analfabetismo con una elevazione dell’età della scuola dell’obbligo.
Ma a dover soprattutto essere menzionata è la sua veste di Ministro e poi di Premier della Grande Guerra, a lungo e ancor oggi ingiustamente offuscata a causa dei non felici esiti delle trattative di pace, della “vittoria mutilata”.
In disparte la considerazione che quasi certamente, di fronte alla condizione di minorità dello Stato italiano rispetto alle grandi potenze vincitrici di allora, tali esiti non sarebbero cambiati chiunque altro fosse stato a rappresentare la delegazione italiana, in ogni caso, quale che sia la responsabilità da attribuire ad Orlando, ciò non giustifica l’obliterazione del suo straordinario operato durante la guerra.
Non si vuole soltanto sottolineare il tributo di grandezza che di regola, a torto o a ragione, si fa ai vincitori delle guerre e che gli fece meritare l’appellativo di “Presidente della vittoria”, ma mettere non meno in evidenza ciò che spesso si dimentica riguardo alla novità della Grande Guerra e che a Orlando era invece del tutto chiaro: “Una guerra come quella combattuta nel mondo dal 1914 al 1918 fu una guerra senza precedenti non soltanto per la estensione e la durata, ma bensì, e soprattutto, per la sua essenziale natura come guerra di popoli più che urto di eserciti. Questa sua stessa eccezionalità spiega come essa abbia trovato tutti impreparati”.
Una “guerra di popoli” dunque, nel senso del necessario e continuo asservimento alle esigenze belliche dell’intera nazione e della sua intera vita sociale ed economica, con un gigantesco carico di governo e di interventi normativi nei più disparati settori, unitamente ad una assai complessa opera di coordinamento. A ciò si aggiungeva la inevitabile complicazione dei rapporti tra l’autorità civile e l’autorità militare, abituata, quest’ultima, alle guerre precedenti, al solo “urto di eserciti” e dunque ad avere un pieno dominio nella conduzione delle vicende belliche.
Orlando riuscì a farsi interamente carico di questo spaventoso fardello con intelligenza ed equilibrio, mostrando una straordinaria capacità di governo. Egli stesso ricorda di avere “affrontato le più formidabili difficoltà, assunte le più paurose responsabilità”.
Il suo operato assume poi ancor più pregio, se si considera che con coraggio non rinunciò a far salvi, fin dove possibile, i principi liberali, messi inevitabilmente a dura prova dallo stato di guerra, dalla Salus publica suprema lex. Il suo conflitto con il generale Cadorna non si consumò soltanto sul versante dell’assetto generale dei rapporti tra autorità civile e autorità militare, ma altresì nell’aver con successo fronteggiato la pretesa di severe misure repressive nei confronti delle forze pacifiste, accusate di disfattismo: “io avrei dovuto negare ai partiti che erano od erano stati contrari alla guerra ogni diritto di esistenza nel campo politico, sciogliere il partito socialista ufficiale, sopprimere i giornali, vietarne le riunioni, imprigionare i dirigenti di esso, dichiarare lo sciopero un delitto e così via, con tutta la terapeutica delle dittature dispotiche”.
Egli dunque non fu soltanto il grande giurista, Maestro fondatore della scuola nazionale del diritto pubblico, ma fu anche a pieno titolo un padre della Patria e un grande statista della storia d’Italia. La presente iniziativa editoriale appare così tanto più meritevole e doverosa per ridare in toto a Orlando ciò che gli spetta.